Что такое земельные споры?

Земельные споры — это вид правоотношений, связанных с разрешением раз­ногласий, которые возникают из нарушения права собственности и права пользования земельным участком, а также с отводом или изъятием земли, возникающие между собственниками земли и землепользователями, другими лицами, органами местного самоуправления и государственными органами, осуществляющими управление земельными ресурсами.

Что включает в себя действующий Земельный кодекс Украины в отношении земельных споров?

Действующий Земельный кодекс Украины (далее — ЗКУ) не определяет все возможные виды земельных споров, однако он перечисляет категории (виды) земельных споров, которые подлежат разрешению тем или иным компетентным органом. Перечень таких споров будет приведен при освещении следующих вопросов.

Кем решаются земельные споры?

Согласно ч. 1 ст. 158 ЗКУ земельные споры решаются судами, органами местного самоуправления и органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Перечень органов, которые уполномочены рассматривать и решать земельные споры, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Какая категория земельных споров решается исключительно судом?

Исключительно судами решаются земельные споры по вопросам:

• владения, пользования и распоряжения земельными участками, которые находятся в собственности граждан и юридических лиц;
• размежевания территорий сел, поселков, городов, районов и областей (см.: ч. 2 ст. 158 ЗКУ).

Какие земельные споры подлежат решению органами местного самоуправления?

Органы местного самоуправления решают земельные споры в пределах населенных пунктов по вопросам:

• границ земельных участков, которые находятся в собственности и пользовании граждан;
• соблюдения гражданами правил добрососедства;
• размежевания границ районов в городах (см.: ч. 3 ст. 158 ЗКУ).

Какие земельные споры решаются органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов?

Органы исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов решают земельные споры относительно:

• границ земельных участков за пределами населенных пунктов;
• установления ограничений в использовании земель и земельных сервитутов (см. ч. 4 ст. 158 ЗКУ). Отметим, что органы местного самоуправления и органы по вопросам земельных ресурсов осуществляют исключительно внесудебное рассмотрение и решение земельных споров.

К какому конкретному органу местного самоуправления или органу по вопросам земельных ресурсов может обратиться заинтересованное лицо с заявлением о рассмотрении и решении земельного спора?

Согласно действующему ЗКУ уполномоченными органами местного самоуправления для решения земельных споров являются областные советы (пп. «з» ст. 8), Киевский и Севастопольский городские советы (п. «л» ст. 9), районные советы (п. «е» ст. 10), сельские, поселковые, городские советы (п. «й» ст. 12), а также районные советы в городах в случае предоставления им таких полномочий соответствующими городскими советами (ст. 11). Согласно пп. 5 п. «б» ч. 1 ст. 33 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» (21.05.1997 г.) решение земельных споров отнесено к делегированным полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов.

Согласно Указу Президента Украины «О создании единой системы государственных органов земельных ресурсов» от 6 января 1996 г. эта система состоит из Государственного комитета Украины по земельным ресурсам и подчиненных ему Государственного комитета Автономной Республики Крым по земельным ресурсам и единому кадастру, областных, Киевского и Севастопольского городских главных управлений, районных отделов, городских (городов областного и районного подчинения) управлений (отделов) земельных ресурсов и инженеров-землеустройщиков сельских и поселковых советов. Следует отметить, что действующее законодательство не определяет перечень органов земельных ресурсов, уполномоченных решать земельные споры. Однако есть основания полагать, что такими органами являются городские (районные) отделы (управления) земельных ресурсов.

На основании какого документа начинается рассмотрение земельных споров в внесудебном порядке?

Согласно ч. 1 ст. 159 ЗКУ земельные споры рассматриваются органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов и органами местного самоуправления на основании заявления одной из сторон. Это означает, что заявление заинтересованного лица является основанием для возбуждения производства по решению земельного спора.

Что может быть причиной подачи заявления о решении земельного спора?

Причинами подачи заявления о решении земельного спора могут быть:

• нарушение прав и законных интересов владельцев земли или землевладельцев;
• территориальный земельный спор;
• представление, которое сложилось у заявителя относительно его права или нарушения его права (в этом случае подача указанного заявления может быть результатом нахождения заявителя в добросовестном заблуждении относительно его прав или факта их нарушения).

Что должно быть указано в заявлении о рассмотрении и решении земельного спора в внесудебном порядке и какие документы следует приложить к такому заявлению?

Действующий ЗКУ не определяет структуру такого заявления. Однако, исходя из общих требований к подобным правовым документам, заявление должно быть достаточно мотивированным, содержать четко сформулированные требования.

Подаваемое заявление должно содержать полную информацию о том, между кем, по какому поводу и когда возник земельный спор, какое право было нарушено, на каких документах это право основано и т.д.

Требование к мотивированности заявления означает, что вместе с ним должны быть поданы документы, подтверждающие наличие у заявителя нарушенного или спорного права, а также факт его последнего нарушения. Кроме того, в заявлении может быть указано об отсутствии у заявителя документов (которые по своему содержанию могут подтверждать те или иные юридически значимые обстоятельства) и их местонахождении, а также о лицах, которые могут подтвердить или опровергнуть обстоятельства, имеющие значение для правильного решения спора.

В течение какого срока должен быть рассмотрен земельный спор в внесудебном порядке?

Согласно ч. 1 ст. 159 ЗКУ земельный спор должен быть рассмотрен органом исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов или органом местного самоуправления в месячный срок с момента подачи заявления. Это означает, что срок, в течение которого «земельные споры рассматриваются», охватывает промежуток времени, который начинает истекать с момента подачи заявления заинтересованного лица (стороны спора) в уполномоченный орган до дня первого рассмотрения спора.

По какой процедуре осуществляется рассмотрение земельных споров в внесудебном порядке?

Действующий ЗКУ недостаточно регламентирует процедуру рассмотрения земельных споров. В частности, эту процедуру определяют несколько положений ст. 159 ЗКУ. Но эти положения в совокупности не позволяют представить порядок рассмотрения земельного спора даже в общих чертах. Так, части 2 и 3 указанной выше статьи лишь предусматривают, что:

• земельные споры рассматриваются с участием заинтересованных сторон, которые должны быть заранее уведомлены о времени и месте рассмотрения спора;
• в случае отсутствия одной из сторон при первой попытке решить вопрос и отсутствии официального согласия на рассмотрение вопроса — рассмотрение спора откладывается;
• повторное отложение рассмотрения спора может быть осуществлено только по уважительным причинам;
• отсутствие одной из сторон без уважительных причин при повторном рассмотрении земельного спора не останавливает его рассмотрение и принятие решения.

Несмотря на отсутствие четкой регламентации рассмотрения земельных споров, на практике, как правило, земельные споры рассматриваются по процедуре, которая состоит из пяти стадий:

1. возникновение земельного спора;
2. подготовка к его рассмотрению;
3. рассмотрение и разрешение земельного спора;
4. исполнение решения;
5. обжалование решения по земельному спору.

Что такое возникновение земельного спора?

На стадии возникновения земельного спора орган, который решает земельный спор, обязан принять заявление о разрешении земельного спора (проверив, относится ли разрешение такого спора к его компетенции). Если спор не относится к компетенции этого органа, он вправе вернуть заявление, отказав в решении земельного спора и указав на уполномоченный орган, которому подведомечно такое решение.

Что такое подготовка к рассмотрению земельного спора?

После завершения стадии возникновения земельного спора начинается следующая стадия — подготовка земельного спора к рассмотрению, которая предполагает подготовку материалов дела для решения спора по существу. Производство на этой стадии не достаточно регулируется положениями ЗКУ: только в ч. 1 ст. 159 указано, что эта стадия должна длиться не более одного месяца с момента подачи заявления. В соответствии с положениями ЗКУ на этой стадии орган, решающий земельный спор, обязан:

• зарегистрировать дело, исследовать поданные документы, проанализировать лично изложенные заявителем аргументы должностному лицу, которое проверяет заявление, в частности, высказанные при подаче заявления;
• исследовать документы и другие доказательства;
• принять и рассмотреть ходатайства; принять устные и письменные пояснения заинтересованных сторон относительно предмета спора и сути дела;
• уведомить другую сторону спора о принятии заявления и начале производства по разрешению земельного спора;
• разъяснить сторонам их права и обязанности при рассмотрении земельного спора;
• предоставить возможность стороне (сторонам) ознакомиться с материалами дела (заявлением, приложенными документами, другими доказательствами, ходатайствами и решениями по ним, возражениями и т.д.), самостоятельно подавать ходатайства, пояснения и возражения относительно предмета спора и процедуры его разрешения и т.д.

Действующий ЗКУ не содержит возражений против создания согласительных комиссий. В случае возникновения сложного спора возможным является исследование некоторыми должностными лицами ситуации на местах с целью установления фактических обстоятельств нарушения субъективных прав заявителя. По результатам такого исследования составляются акты, которые подписываются должностными лицами, принимавшими участие в их проведении, и сторонами спора.

На стадии подготовки материалов дела к рассмотрению, а также на всех последующих стадиях (до момента принятия решения) за сторонами сохраняется право подать ходатайство о прекращении рассмотрения спора за примирением сторон.

Что такое рассмотрение и разрешение земельного спора?

На стадии рассмотрения и разрешения земельного спора происходит рассмотрение и разрешение спора по существу, а также вынесение решения. Порядок производства на этой стадии определяется положениями ч. 2 и 3 ст. 159 ЗКУ. Земельные споры, надлежащим образом подготовленные к этой стадии, рассматриваются на сессиях соответствующих советов или заседаниях их исполнительных комитетов (органов), заседаниях органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Стороны спора, будучи надлежащим образом уведомлены о времени и месте его рассмотрения, обязаны принять участие в его рассмотрении. Исходя из содержания ч. 2 этой статьи, лицо имеет право, даже без уважительной причины, пропустить только первое заседание уполномоченного органа по разрешению земельного спора. Сторона спора также может заранее подать официальное согласие на рассмотрение вопроса по земельному спору без ее участия. В таком случае компетентный орган, имея достаточно материалов (сведений) и других доказательств для разрешения спора по существу и при отсутствии необходимости в получении возражений или пояснений другой стороны, принимает решение о рассмотрении спора без участия одной из сторон. В противном случае орган, рассматривающий спор, должен перенести рассмотрение спора по существу на другой день. Повторное неявка стороны на рассмотрение вопроса по земельному спору может иметь место только по уважительным причинам, о которых должно быть сообщено органу, рассматривающему земельный спор. Такими уважительными причинами могут быть болезнь стороны спора (ее близкого родственника или члена семьи), пребывание в командировке, временный выезд с постоянного места жительства по условиям и характеру работы и т.д.

Разрешение земельного спора осуществляется путем принятия решения по результатам его рассмотрения. Следует отметить, что положения главы 25 ЗКУ не определяют структуру решения по земельному спору, как и самой заявки. Однако, исходя из необходимости соблюдения принципа законности, обоснованности и мотивированности решения, оно должно состоять из следующих частей: вступительной, описательной, мотивировочной и резолютивной.

Во вступительной части должны содержаться сведения о дате и месте принятия решения, органе, который его принял, названии этого правового документа, фамилиях (наименованиях) всех заинтересованных лиц, участвующих в рассмотрении дела и т.д. Решение по спору должно быть индивидуальным актом и не может содержать решений по другим вопросам.

В описательной части указываются сведения о возникновении материальных правоотношений и спора, связанного с ними, а также позиции заинтересованных сторон.

Мотивировочная часть является аналитической частью решения, в которой должны содержаться правовое, а также фактическое обоснование тех выводов, которых достиг орган при рассмотрении земельного спора. В мотивировочной части должны быть приведены нормы материального права, ставшие основанием для разрешения дела, а также нормы процессуального права, которыми руководствовался орган при принятии дела к рассмотрению, выборе процедуры решения вопросов, связанных с осуществлением производства по разрешению конкретного земельного спора.

В резолютивной части должно быть в краткой и четкой форме сформулирован вывод как конечный результат рассмотрения земельного спора. В ней указываются сведения о порядке исполнения решения, о времени вступления решения в силу и возможности и сроках его обжалования. Кроме того, в решении по земельному спору должен быть определен субъект и порядок его исполнения: орган (согласно ч. 2 ст. 161 ЗКУ это тот же орган, который принял решение) или его должностное лицо; с помощью каких действий обеспечивается тот правовой результат, который предусмотрен таким решением. Согласно ч. 4 ст. 161 ЗКУ в решении также должны содержаться сведения о сроке его исполнения.

Рассмотрение земельного спора органом местного самоуправления или органом исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов завершается провозглашением решения, если рассмотрение спора по тем или иным причинам не было перенесено. Момент провозглашения решения, как правило, является временем его принятия.

Какие права и обязанности имеют стороны при рассмотрении земельного спора в внесудебном порядке?

Стороны, участвующие в разрешении земельного спора, имеют право знакомиться с материалами производства, делать выписки из них, участвовать в рассмотрении земельного спора, подавать документы и другие доказательства, выдвигать ходатайства, давать устные и письменные пояснения, возражать против ходатайств и доказательств другой стороны, получать копию решения по земельному спору и, в случае несогласия с этим решением, обжаловать его (см.: ст. 160 ЗКУ).

Перечень прав и обязанностей сторон при рассмотрении земельного спора, определённый положениями вышеуказанной статьи, не является исчерпывающим.

Во-первых, часть прав сторон земельного спора предусмотрена в других статьях главы 25 ЗКУ, а именно: право быть заблаговременно уведомлённым о времени и месте рассмотрения дела, право стороны дать официальное согласие на рассмотрение спора в её отсутствии (ч. 2 ст. 159 ЗКУ), право стороны требовать от высшестоящего органа или суда приостановления выполнения решения или продления срока его исполнения (ч. 4 ст. 161 ЗКУ). Во-вторых, часть прав сторон вытекает из необходимости обеспечения мотивированности, законности и обоснованности решения.

В какой срок принятое решение должно быть передано сторонам земельного спора?

В соответствии с ч. 5 ст. 159 ЗКУ решение, принятое органом, уполномоченным решать земельные споры, должно быть передано сторонам в 5-дневный срок с момента его принятия.

Что такое исполнение решения по земельному спору?

Порядок исполнения решения по земельному спору — это совокупность мероприятий и действий, которые осуществляются органами и их уполномоченными должностными лицами в пределах предоставленных законодательством полномочий для восстановления нарушенного субъективного права или охраняемого интереса путём исполнения принятого уполномоченным органом в внесудебном порядке решения по разрешению земельного спора. Земельным законодательством не определяется перечень мероприятий, необходимых для обеспечения исполнения решений по земельным спорам и субъектов их осуществления.

Среди положений главы 25 ЗКУ нет правил о порядке исполнения решения по земельному спору. Однако, как следует из ст. 159, 161 ЗКУ, орган, который рассмотрел земельный спор и вынес решение, определяет не только порядок его исполнения, но и должен предпринимать меры для исполнения своего решения.

Кто осуществляет исполнение решений, принятых по результатам рассмотрения земельных споров в внесудебном порядке?

Исполнение решения по земельным спорам осуществляется тем органом, который принял это решение (ч. 2 ст. 161 ЗКУ). Этот нормативный предписания означает, что орган местного самоуправления или орган по вопросам земельных ресурсов не вправе поручать исполнение принятого решения другому государственному органу.

Что такое обжалование решения по земельному спору?

В соответствии с ч. 5 ст. 158 ЗКУ решение органа местного самоуправления и органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов по разрешению земельного спора не является окончательным. В случае несогласия одной из сторон с таким решением или его частью, она вправе обратиться в суд (с требованием разрешить земельный спор по существу). При этом, поскольку речь идет о разрешении спора, дело должно рассматриваться в порядке искового производства. В таких обстоятельствах суд, не будучи связанным решениями органа, рассмотревшего земельный спор в внесудебном порядке, должен решить спор между сторонами по существу. Это объясняется тем, что нарушение норм материального и процессуального права при внесудебном рассмотрении земельного спора не входит в непосредственный предмет судебного исследования при самостоятельном рассмотрении земельного спора в порядке искового производства. Документы и другие материалы, собранные во время внесудебного рассмотрения земельного спора, могут быть использованы при подаче иска (ч. 4 ст. 137 ЦПК), а также в ходе производства в суде, если эти материалы соответствуют требованиям, предъявляемым к доказательствам в гражданском процессе (глава 4 ЦПК). Таким образом, решение органа, который осуществил внесудебное рассмотрение земельного спора, не является обязательным для суда, рассматривающего дело по поводу того же земельного спора.

Обжалование решения — это последняя стадия разрешения земельного спора. Это связано с тем, что такое обжалование исключает любую возможность исполнения решения, и имеет место только в том случае, если с таким решением по земельному спору, принято в внесудебном порядке, согласна каждая из сторон, и ни одна из сторон не подала исковое заявление о разрешении этого земельного спора в суде в порядке искового производства, и суд не отказал в его принятии (ч. 2 ст. 136 ЦПК[4]), а также не вернул заявление, считая его неподанным (ст. 139 ЦПК*).

Является ли обязательным для сторон спора соответствующее решение органа местного самоуправления или органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов?

Прямого ответа на этот вопрос действующий ЗКУ не даёт. Однако, вывод о обязательности или необязательности решения органа, который решил земельный спор, можно сделать, проанализировав соответствующие нормы ЗКУ.

Так, решения соответствующих органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, органов местного самоуправления вступают в силу с момента их принятия. Обжалование указанных решений в суде приостанавливает их исполнение (ч. 1 ст. 161 ЗКУ). Это означает, что одна из сторон спора может не согласиться с принятым решением и обжаловать его в суде, что является правом сторон, предусмотренным ст. 160 ЗКУ. Таким образом, несогласие одной из сторон с принятым решением, что подтверждается фактом подачи иска и его принятием судом, приостанавливает его обязательность. Другими словами, если законом предусмотрено право обжалования принятого решения любого компетентного органа, то оно является неокончательным, а следовательно и необязательным для стороны, которая с ним не согласна. Следует отметить, что решение по земельному спору характеризуется обязательностью до момента принятия судом искового заявления от лица, не согласного с таким решением.

В течение какого срока сторона спора, не согласная с принятым решением, может обжаловать его в суде?

Срок, в течение которого сторона в случае несогласия с принятым решением может обжаловать его в суде, действующим ЗКУ не определён. Однако, на практике орган местного самоуправления или орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в принятом решении по земельному спору определяет не только порядок его исполнения, как это предусмотрено ч. 4 ст. 159 ЗКУ, но и возможность и срок обжалования такого решения. Обычно этот срок не превышает десяти дней.

Может ли исполнение решения по земельным спорам быть приостановлено или продлён срок его исполнения?

В соответствии с ч. 4 ст. 161 ЗКУ заинтересованной стороне предоставлено право обратиться в суд или в уполномоченный орган с ходатайством о приостановлении исполнения решения по земельному спору или о продлении срока его исполнения.

Отметим, что эта норма не охватывает ситуацию, когда сторона, не согласная с решением органа местного самоуправления и органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, обращается в суд. В таком случае в любом случае приостанавливается исполнение решения, как указано в ч. 1 ст. 161 ЗКУ, и дополнительное обращение в суд с ходатайством о приостановлении исполнения решения по земельному спору не требуется, поскольку само обращение лица в суд с исковым заявлением о разрешении того же земельного спора является достаточной правовой основой для приостановки исполнения.

Приостановление исполнения означает прекращение всех действий, направленных на выполнение соответствующими органами внесудебного решения земельных споров или их должностными лицами, независимо от стадии такого исполнения.

Ходатайство о продлении срока исполнения решения может быть подано, если этот срок чётко указан в самом решении или вытекает из его содержания.

В каких случаях и кем возмещаются убытки или потери сельскохозяйственного и лесного производства в результате нарушения земельного законодательства?

В случае возникновения спора о возмещении убытков и компенсации потерь сельскохозяйственного и лесного производства в результате нарушения земельного законодательства, принятие соответствующего решения является компетенцией суда, а не органов местного самоуправления и органов исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Под потерями сельскохозяйственного и лесного производства понимаются потери, предусмотренные ст. 207 ЗКУ, которые включают потери сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников, а также потери, вызванные ограничением в землевладении и ухудшением качества земель, произошедшие в результате нарушения земельного законодательства. Указанные потери подлежат компенсации, которая зачисляется на специальные счета в соответствующие Автономную Республику Крым, областные советы, районные советы, городские, сельские, поселенческие советы, городские советы Киева и Севастополя в размерах, определённых ст. 209 ЗКУ. Эти потери не включают убытки, которые были причинены собственникам и землевладельцам этими же нарушениями земельного законодательства и подлежат возмещению последними. Они возмещаются отдельно и независимо от компенсации потерь производства (см. ч. 4 ст. 207 ЗКУ). Основания и порядок возмещения убытков собственникам земли и землевладельцам определяются положениями главы 24 ЗКУ.