Що таке земельні спори?
Земельні спори — це вид правовідносин, пов’язаних із розв’язанням розбіжностей, які випливають з порушення права власності та права користування земельною ділянкою, а також відводом або вилученням землі, що виникають між власниками землі та землекористувачами, іншими особами, органами місцевого самоврядування та державними органами, що здійснюють управління земельними ресурсами.
Що відносить чинний Земельний кодекс України до земельних спорів?
Чинний Земельний кодекс України (далі — ЗКУ) не визначає всі можливі види земельних спорів, проте, він перераховує категорії (види) земельних спорів, які підлягають вирішенню тим чи іншим компетентним органом. Перелік таких спорів буде наведено при висвітлені наступних питань.
Ким вирішуються земельні спори?
Відповідно до ч. 1 ст. 158 ЗКУ земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Перелік органів, які уповноважені розглядати ти вирішувати земельні спори, є вичерпним і поширювальному тлумаченню не підлягає.
Яка категорія земельних спорів вирішується виключно судом?
Виключно судами вирішуються земельні спори щодо:
— володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб;
— розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей (див.: ч.
2 ст. 158 ЗКУ).
Які земельні спори підлягають вирішенню органами місцевого самоврядування?
Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо:
— меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян;
— додержання громадянами правил добросусідства;
— розмежування меж районів у містах (див.: ч. 3 ст. 158 ЗКУ).
Які земельні спори вирішуються органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів?
Органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вирішують земельні спори щодо:
— меж земельних ділянок за межами населених пунктів;
— встановлення обмежень у використанні земель та земельних сервітутів (див.: ч. 4 ст. 158 ЗКУ). Зазначимо, що органи місцевого самоврядування та органи з питань земельних ресурсів здійснюють виключно позасудовий розгляд і вирішення земельних спорів.
До якого конкретного органу місцевого самоврядування чи органу з питань земельних ресурсів може звертатися заінтересована особа із заявою про розгляд і вирішення земельного спору?
Відповідно до чинного ЗКУ уповноваженими органами місцевого самоврядування вирішувати земельні спори є обласні ради (пп. «з» ст. 8), Київська та Севастопольська міські ради (п. «л» ст. 9), районні ради (п. «е» ст.
10) , сільські, селищні, міські ради (п. «й» ст. 12), а також районні ради у містах у разі надання їм таких повноважень відповідними міськими радами (ст.
11) . Відповідно до пп. 5 п. «б» ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (21.05.1997 р.) вирішення земельних спорів віднесено до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Відповідно до Указу Президента України «Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів» від 6 січня 1996 р. цю систему складають Державний комітет України по земельних ресурсах і підпорядковані йому Державний комітет Автономної Республіки Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру, обласні, Київське та Севастопольське міські головні управління, районні відділи, міські (міст обласного та районного підпорядкування) управління (відділи) земельних ресурсів та інженери-землевпорядни- ки сіл і селищ. Слід зазначити, що чинне законодавство не визначає переліку органів земельних ресурсів, уповноважених вирішувати земельні спори. Однак є підстави вважати, що такими органами є міські (районні) відділи (управління) земельних ресурсів.
На підставі якого документу розпочинається розгляд земельних спорів у позасудовому порядку?
Відповідно до ч. 1 ст. 159 ЗКУ земельні спори розглядаються органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів та органами місцевого самоврядування на підставі заяви однієї із сторін. Це означає, що заява зацікавленої особи, є підставою для порушення провадження щодо вирішення земельного спору.
Що може бути причиною подання заяви про вирішення земельного спору?
Причинами подання заяви про вирішення земельного спору можуть бути:
— порушення прав та законних інтересів власників землі або землекористувачів;
— територіальний земельний спір;
— уявлення, що невірно склалось у заявника щодо належного йому права або про порушення його права (у цьому випадку подання зазначеної заяви може бути результатом перебування заявника у добросовісній омані стосовно належних йому прав або факту їх порушення).
Що має бути зазначено у заяві про розгляд і вирішення земельного спору у позасудовому порядку та які документи слід долучити до такої заяви?
Чинним ЗКУ не визначено структуру такої заяви. Проте, виходячи із загальних вимог до подібних документів правового характеру, заява має бути достатньо мотивованою, містити чітко сформульовані вимоги.
Подана заява повинна містити повну інформацію стосовно того, між ким, з приводу чого, коли виник земельний спір, яке право було порушено, на яких документах це право ґрунтується тощо.
Вимога щодо вмотивованості заяви означає, що разом з нею мають бути подані документи, які підтверджують наявність у заявника порушеного або спірного права, а також факту його останнього порушення. Поруч з цим, у заяві може бути зазначено про відсутні у заявника документи (які своїм змістом можуть підтверджувати ті чи інші юридично значимі обставини) та їх місцезнаходження, а також про осіб, які можуть підтвердити або спростувати обставини, що мають значення для правильного вирішення спору.
Протягом якого строку має бути розглянуто земельний спір у позасудовому порядку?
Відповідно до ч. 1 ст. 159 ЗКУ земельний спір має бути розглянутий органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів чи органом місцевого самоврядування у місячний термін з дня подання заяви. Це означає, що строк, протягом якого «земельні спори розглядаються», охоплює проміжок часу, який починає спливати з моменту подання заяви зацікавленої особи (сторони спору) до уповноваженого органу, до дня першого розгляду спору.
За якою процедурою здійснюється розгляд земельних спорів у позасудовому порядку?
Чинним ЗКУ процедура розгляду земельних спорів регламентована недостатньо. Зокрема, таку процедуру визначають декілька положень ст. 159
ЗКУ. Але ці положення в сукупності не дають змоги уявити порядок розгляду земельного спору навіть в загальних рисах. Так, частини 2 і 3 вказаної вище статті лише передбачають, що:
— земельні спори розглядаються за участю зацікавлених сторін, які повинні бути завчасно повідомлені про час і місце розгляду спору;
— у разі відсутності однієї із сторін при першій спробі вирішити питання і відсутності офіційної згоди на розгляд питання — розгляд спору переноситься;
— повторне відкладання розгляду спору може мати місце лише з поважних причин;
— відсутність однієї із сторін без поважних причин при повторному розгляді земельного спору не зупиняє його розгляд і прийняття рішення.
Проте, незважаючи на відсутність чіткої регламентації розгляду земельних спорів, на практиці, зазвичай, земельні спори розглядаються за процедурою, яка складається з п’яти стадій:
1) порушення земельного спору;
2) підготовка до його розгляду;
3) розгляд та розв’язання земельного спору;
4) виконання рішення;
5) оскарження рішення щодо земельного спору.
Що таке порушення земельного спору?
На стадії порушення земельного спору орган, що вирішує земельний спір, зобов’язаний прийняти заяву про розв’язання земельного спору (перевіривши, чи відноситься вирішення такого спору до його компетенції). Якщо спір не відноситься до компетенції цього органу, останній вправі повернути заяву, відмовивши у вирішенні земельного спору та вказавши на уповноважений орган, якому підвідомче таке вирішення.
Що таке підготовка до розгляду земельного спору?
Після завершення стадії порушення земельного спору починається наступна стадія — підготовка земельного спору до розгляду, яка передбачає підготовку матеріалів справи для вирішення спору по суті. Провадження у цій стадії не є достатньо врегульованим положеннями ЗКУ: лише у ч. 1 ст. 159 зазначено, що ця стадія має тривати не більше одного місяця з моменту подання заяви. За змістом положень ЗКУ протягом цієї стадії орган, що вирішує земельний спір, зобов’язаний:
— зареєструвати справу, дослідити подані документи, проаналізувати особисто викладені заявником аргументи посадовій особі, що перевіряє заяву, зокрема, висловлені під час подання заяви;
— дослідити документи та інші докази;
— прийняти та розглянути клопотання; прийняти усні та письмові пояснення зацікавлених сторін щодо предмета спору та суті справи;
— повідомити іншу сторону спору про прийняття заяви та порушення провадження щодо вирішення земельного спору;
— роз’яснити сторонам їх права та обов’язки при розгляді земельного спору;
— надати можливість стороні (сторонам) ознайомитися з матеріалами справи (заявою, доданими документами, іншими доказами, клопотаннями та рішеннями по них, запереченнями тощо), самостійно подавати клопотання, пояснення та заперечення щодо предмета спору та процедури його вирішення тощо.
Чинний ЗКУ не містить заперечень проти створення погоджувальних комісій. У разі виникнення складного спору можливим є дослідження певними посадовими особами ситуації на місцях з метою встановлення фактичних обставин порушення суб’єктивних прав заявника. За результатами такого дослідження складаються акти, що підписуються посадовими особами, які брали участь у їх проведенні, та сторонами спору.
На стадії підготовки матеріалів справи до розгляду, а також на всіх подальших стадіях (до моменту прийняття рішення) за сторонами зберігається право подати клопотання про припинення розгляду спору за примиренням сторін.
Що таке розгляд та розв’язання земельного спору?
На стадії розгляду та розв’язання земельного спору відбувається розгляд та вирішення спору по суті, а також винесення рішення. Порядок провадження у цій стадії визначається положеннями ч. 2 та 3 ст. 159 ЗКУ. Земельні спори, належним чином підготовлені до цієї стадії, розглядаються на сесіях відповідних рад або засіданнях їх виконавчих комітетів (органів), засіданнях органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Сторони спору, будучи належним чином повідомлені про час та місце його розгляду, зобов’язані взяти участь у його розгляді. Виходячи із змісту ч. 2 цієї статті, особа має право, навіть без поважної причини, пропустити лише перше засідання уповноваженого органу щодо вирішення земельного спору. Сторона спору може також завчасно подати офіційну згоду на розгляд питання по земельному спору без її участі. У такому разі, компетентний орган, маючи достатньо матеріалів (відомостей) та інших доказів для вирішення спору по суті і за відсутності потреби в отриманні заперечень чи пояснень іншої сторони, приймає рішення про розгляд спору без участі однієї із сторін. В іншому випадку орган, що розглядає спір, повинен перенести розгляд спору по суті на інший день. Повторна неявка сторони на розгляд питання щодо земельного спору може мати місце лише з поважних причин, про які має бути повідомлено органу, що вирішує земельний спір. Такими поважними причинами можуть бути хвороба сторони спору (її близького родича або члена сім’ї), перебуван- ня у відрядженні, тимчасовий виїзд з постійного місця проживання за умовами та характером роботи тощо.
Розв’язання земельного спору здійснюється шляхом прийняття рішення за результатами його розгляду. Слід зазначити, що положення глави 25 ЗКУ структуру рішення щодо земельного спору, як і самої заяви, не визначає. Проте, виходячи з необхідності дотримання принципу законності, обґрунтованості та вмотивованості рішення, воно має складатися з таких частин: вступної, описової, мотивувальної та резолютивної.
У вступній частині мають міститися відомості про дату і місце прийняття рішення, орган, що його ухвалив, назва цього правового документа, прізвища (найменування) всіх зацікавлених осіб, які брали участь у розгляді справи, тощо. Рішення щодо спору має бути індивідуальним актом і не може містити рішень з інших питань.
В описовій частині зазначаються відомості про виникнення матеріальних правовідносин та спору, пов’язаного з ними, а також позиції зацікавлених сторін.
Мотивувальна частина є аналітичною частиною рішення, в якій має міститься правове, а також фактичне обґрунтування тих висновків, яких дійшов орган під час розгляду земельного спору. У мотивувальній частині мають бути наведені норми матеріального права, що стали підставою вирішення справи, та норми процесуального права, якими керувався орган при прийнятті справи до розгляду, обранні процедури вирішення питань, пов’язаних із здійсненням провадження щодо розв’язання конкретного земельного спору.
Урезолютивній частині повинен бути у стислій та чіткій формі сформульований висновок як кінцевий результат розгляду земельного спору. У ній зазначаються відомості про порядок виконання рішення, про час вступу рішення в силу та можливість і строки його оскарження. Крім цього, у рішенні щодо зе — мельного спору повинен бути визначений суб’єкт та порядок його виконання: орган (ним згідно з ч. 2 ст. 161 ЗКУ є той самий орган, що ухвалив рішення) чи його посадова особа; за допомогою яких дій забезпечується той правовий результат, що передбачається таким рішенням. Відповідно до ч. 4 ст. 161 ЗКУ у рішенні також мають міститися відомості про термін його виконання.
Розгляд земельного спору органом місцевого самоврядування або органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів завершується проголошенням рішення, якщо розгляд спору з тих або інших причин не було перенесено. Момент проголошення рішення, за загальним правилом, є часом його прийняття.
Які права та обов’язки мають сторони під час розгляду земельного спору у позасудовому порядку?
Сторони, які беруть участь у вирішенні земельного спору, мають право знайомитися з матеріалами провадження, робити з них виписки, брати участь у розгляді земельного спору,подавати документи та інші докази, порушувати клопотання, давати усні і письмові пояснення, заперечувати проти клопотань та доказів іншої сторони, одержувати копію рішення щодо земельного спору, і, у разі незгоди з цим рішенням, оскаржувати його (див.: ст. 160 ЗКУ).
Перелік прав та обов’язків сторін при розгляді земельного спору, визначений положеннями зазначеної вище статті, не є вичерпним.
По-перше, частина прав сторін земельного спору передбачена в інших статтях глави 25 ЗКУ, зокрема: право бути завчасно повідомленим про час і місце розгляду справи, право сторони дати офіційну згоду на розгляд спору за її відсутності (ч. 2 ст. 159 ЗКУ), право сторони вимагати від вищестоящого органу або суду призупинення виконання рішення або продовження терміну його виконання (ч. 4 ст. 161 ЗКУ). По-друге, частина прав сторін випливає з необхідності забезпечення вмотивованості, законності та обґрунтованості рішення.
В який термін прийняте рішення має бути передано сторонам земельного спору?
Відповідно до ч. 5 ст. 159 ЗКУ рішення, що було прийняте органом, уповноваженим вирішувати земельні спори, має бути передано сторонам у 5-ден- ний термін з часу його прийняття.
Що таке виконання рішення щодо земельного спору?
Порядок виконання рішення щодо земельного спору — це сукупність заходів та дій, що здійснюються органами та їх уповноваженими посадовими особами, в межах наданих законодавством повноважень, щодо відновлення порушеного суб’єктивного права чи охоронюваного інтересу шляхом виконання прийнятого уповноваженим органом у позасудовому порядку рішення щодо розв’язання земельного спору. Земельним законодавством не визначається перелік заходів, необхідних для забезпечення виконання рішень щодо земельних спорів та суб’єктів їх здійснення.
Серед положень глави 25 ЗКУ не міститься правил про порядок виконання рішення щодо земельного спору. Однак, як випливає із ст. 159, 161 ЗКУ, орган, що розглянув земельний спір та ухвалив щодо нього рішення, визначає не тільки порядок його виконання, але й має вживати заходів для виконання свого рішення.
Хто здійснює виконання рішень, прийнятих за результатами розгляду земельних спорів у позасудовому порядку?
Виконання рішення щодо земельних спорів здійснюється тим органом, який прийняв таке рішення (ч. 2 ст. 161 ЗКУ). Цей нормативний припис означає, що орган місцевого самоврядування чи орган з питань земельних ресурсів не вправі доручати виконання прийнятого рішення будь-якому іншому державному органу.
Що таке оскарження рішення щодо земельного спору?
Відповідно до ч. 5 ст. 158 ЗКУ рішення органу місцевого самоврядування та органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів з приводу розв’язання земельного спору не є остаточним. У разі незгоди однієї сторони із зазначеним рішенням або його частиною, вона вправі звернутися до суду (з вимогою вирішення земельного спору по суті). При цьому, оскільки йдеться про вирішення спору, справа має розглядатися в порядку позовного провадження. За таких обставин, суд, будучи не зв’язаний будь-якими рішеннями органу, що розглядав земельний спір у позасудовому порядку, повинен вирішити спір між сторонами по суті. Це пояснюється тією обставиною, що порушення норм матеріального та процесуального права під час позасудового розгляду земельного спору не входить у безпосередній предмет судового дослідження при самостійному розгляді земельного спору в порядку позовного провадження. Документи та інші матеріали, зібрані під час позасудового розгляду земельного спору, можуть бути використані при поданні позову (ч. 4 ст. 137 ЦПК), а також під час провадження в суді, якщо зазначені матеріали відповідають вимогам, що висуваються до доказів у цивільному процесі (глава 4 ЦПК). Таким чином, рішення органу, що здійснив позасудовий розгляд земельного спору, не є обов’язковим для суду, який розглядає справу з приводу цього ж земельного спору.
Оскарження рішення є останньою стадією вирішення земельною спору. Це пов’язано з тим, що таке оскарження виключає будь-яку можливість виконання рішення, і яка має місце лише у тому випадку, якщо з таким рішенням по земельному спору, ухваленим у позасудовому порядку, згодна кожна із сторін і жодною із сторін не подана позовна заява про розв’язання цього земельного спору судом у порядку позовного провадження і суд не відмовив у її прийнятті (ч. 2 ст. 136 ЦПК[4]), а також не повернув заяву, вважаючи її не- поданою (ст. 139 ЦПК*).
Чи є обов’язковим для сторін спору відповідне рішення органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів?
Безпосередню відповідь на це запитання чинний ЗКУ не дає. Проте, висновок про обов’язковість чи необов’язковість рішення органу, який вирішив земельний спір, можна зробити, проаналізувавши відповідні норми ЗКУ.
Так, рішення відповідних органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів, органів місцевого самоврядування вступають в силу з моменту їх прийняття. Оскарження зазначених рішень у суді призупиняє їх виконання (ч. 1 ст. 161 ЗКУ). Це означає, що одна із сторін спору може не погодитись з прийнятим рішенням та оскаржити його у суді, що є правом сторін, яке передбачено ст. 160 ЗКУ. Таким чином, незгода однієї із сторін із прийнятим рішенням, що підтверджується фактом подання позовної заяви та прийняттям її судом, призупиняє її обов’язковість. Іншими словами, якщо законом передбачено можливість оскарження прийнятого рішення будь-якого компетентного органу, то воно є неостаточним, а отже і необов’язковим для сторони, яка з ним не погоджується. Слід зазначити, що рішення щодо земельного спору характеризується обов’язковістю до моменту прийняття судом позовної заяви від особи, яка не погодилась з таким рішенням.
Протягом якого строку сторона спору, яка не погоджується з прийнятим рішенням, може оскаржити його у суді?
Строк, протягом якого сторона у разі незгоди з прийнятим рішенням може оскаржити його у суді, чинним ЗКУ не визначено. Проте, на практиці орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у прийнятому рішенні щодо земельного спору визначає не лише порядок його виконання, як це передбачено ч. 4 ст. 159 ЗКУ, але й можливість та строк оскарження такого рішення. Зазвичай, цей строк не є більшим, ніж десять днів.
Чи може виконання рішення по земельних спорах бути призупинено або продовжено його термін?
Відповідно до ч. 4 ст. 161 ЗКУ зацікавленій стороні надано право звернутися до суду або до уповноваженого органу з клопотанням про призупинення виконання рішення щодо земельного спору або про продовження терміну його виконання.
Зауважимо, що цією нормою не охоплюється ситуація, коли сторона, яка не погоджується з рішенням органу місцевого самоврядування та органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо земельного спору, звертається до суду. У такій ситуації в будь-якому випадку призупиняється виконання рішення, як про це зазначено у ч. 1 ст. 161 ЗКУ, і додатково звертатися до суду з клопотанням про призупинення виконання рішення по земельному спору немає потреби, оскільки саме по собі звернення особи до суду з позовною заявою з проханням про вирішення того самого земельного спору є для цього достатньою правовою підставою.
Призупинення виконання передбачає припинення всіх дій, спрямованих на виконання відповідними органами позасудового вирішення земельних спорів чи їх посадовими особами певного рішення, незалежно від стадії такого виконання.
Клопотання про продовження терміну виконання рішення може мати місце, якщо цей термін чітко зазначений у самому рішенні або випливає з його змісту.
В яких випадках і ким відшкодовуються збитки або втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушення земельного законодавства?
У разі виникнення спору щодо відшкодування збитків та компенсації втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушення земельного законодавства, прийняття відповідного рішення є компетенцією суду, а не органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Під втратами сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва розуміються втрати, передбачені ст. 207 ЗКУ, які включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель, що відбулися в результаті порушення земельного законодавства. Зазначені втрати підлягають компенсації, яка зараховується на спеціальні рахунки відповідно Автономній Республіці Крим, обласним радам, районним радам, міським, сільським, селищним радам, міським радам Києва та Севастополя у розмірах, визначених ст. 209 ЗКУ. Ці втрати не включають збитки, які завдані власникам і землекористувачам цими ж порушеннями земельного законодавства та підлягають відшкодуванню останнім. Вони відшкодовуються окремо та незалежно від компенсації втрат виробництва (див. ч. 4 ст. 207 ЗКУ). Підстави та порядок відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам визначаються положеннями глави 24 ЗКУ.